新三板5周岁：流动性仍是成长烦恼

［7］(56-57) 在商代，盟是一种在室内祭祀祖先的仪式。

认为它只在危机时才起作用、具有功利性、实用性和临时性[42]是一种误解。《突发事件应对法》第12条：被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。

同时，根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》第14条，各级人大常委会可对本级政府提交的专项工作报告提出审议意见或作出决议。[24]前注[14]，罗豪才主编书，第35页。此处以司法审查为例展开论述，立法机关审查亦可遵循相同理路。例如2003年6月，《最高人民法院关于在防治传染性非典型肺炎期间依法做好人民法院相关审判、执行工作的通知》规定，对政府及有关部门为防治‘非典而采取的各类具体行为提起的行政诉讼，人民法院应当书面告知暂不予受理。行政应急性原则凸显了行政法的二元价值及其矛盾，并在法律原则的层面，为平衡两种价值、调和内在矛盾提供指引。

这方面，2005年《国际卫生条例》提供了一个更佳的范例，其第2条规定的立法目的是以针对公共卫生危害、同时又避免对国际交通和贸易造成不必要干扰的适当方式预防、抵御和控制疾病的国际传播。第三，阐述该原则在应急法治建设中如何具体展开。1982年宪法进一步在规范层面完成了这一调整，明确授予了全国人大常委会以国家立法权。

1982年宪法第62条与第67条对于两机关立法权的配置，毋宁意味着涉及此类重大价值决定的立法权应由全国人大保留。我国自1954年宪法以来采取的是设置专门常设机关的模式。（2）最高国家权力机关的常设机关与行使国家立法权的机关这两重身份，虽然都对政治逻辑具有较强的亲和性，但基于政治决断的决定与基于民主商谈的立法仍有本质之别。1982年宪法在规范控制的意义上强化宪法监督的考虑，与推进宪法实施、健全社会主义法制的目标设定密不可分，而此举也进一步更新了全国人大常委会的宪法地位。

全国人大常委会行使国家立法权，要严格按照宪法和法律所规定的权限和程序，其既无法替代全国人大作出重要立法决断，亦不能自我限缩为以执行作为功能定位、以科层制作为运作形态的专业立法机构。（2）全国人大常委会与全国人大的职权在一定程度上有所重合，即它们都行使某种最高国家权力，具有职权一体性。

全国人大常委会的立法若涉及重大价值决定，应当遵循全国人大的判断。因此，立法性决定的作出，不应以重大事项决定权的名义，而是必须遵循立法程序，以满足立法权行使的民主正当性要求。全国人大常委会的职权行使，是人民代表大会制度发挥功能的关键节点，应在明确全国人大常委会宪法地位的基础上，厘清不同类型职权的分化与配置，切实推进国家治理体系与治理能力的现代化。与政治控制型监督不同，规范控制型监督本质上是一种基于法律规范且针对法律规范的控制活动。

这些都表明两机关在组织上不具有一体性。在政治控制型监督中，有权机关通过人事任免、听取报告、质询询问等方式对监督对象施加影响，其实质是监督主体凭借优势的政治地位，以其政治权威施加影响。为了因应这种职权的改归，1982年宪法还规定，全国人大有权撤销全国人大常委会不适当的决定。这种最高国家权力机关垄断国家立法权的体制，与以最高国家权力统合国家法秩序的理论设想高度契合。

但是，根据第67条，全国人大常委会不仅有权监督宪法的实施，还有权解释宪法，而这后一项内容并没有出现在第62条之中，这就为进一步理解全国人大常委会的宪法监督权提供了线索。共同纲领确立了过渡时期的政治体制，规定国家政权属于人民，人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。

基于对宪法规范、宪法意图及宪制实践的多方面观察，以上两点理由都难以成立。在权力光谱中，政治性的一端对应于最高国家权力机关的常设机关这一身份。

例如，1924年苏联宪法规定了苏维埃大会—中央执行委员会—中央执行委员会主席团三层权力机关体制。全国人大常委会享有通过宪法解释进行宪法监督的职权，体现出鲜明的法律适用机关的特性。国家治理的有序推进，对国家法律的制定提出了数量与质量的双重要求，而这都要求行使国家立法权的机关能够实现常态化、专业化运作。在规范控制型的宪法监督中，合宪性判断的运用在本质上是对规范的适用，其所适用的规范严格限定在宪法渊源范围之内。1982年宪法赋予全国人大常委会的宪法监督权不同于上述监督工作的职权，二者的区别可从制度史和职权的理论基础两方面来把握。对于立法权的配置而言，民主原则至为重要，不仅职权的配置要满足最低限度的人民主权原则的要求，职权本身也必须以民主的方式行使。

在这个意义上，监督工作与监督宪法的实施也仍然存在概念交叉的可能。这些都是宪法规范本身呈现出的两机关的差异。

一言以蔽之，授予全国人大常委会以国家立法权，不仅仅是对其职权的简单调整，也使其获得了一种不同于最高国家权力机关及其常设机关的独特身份，更在某种意义上影响着全国人大常委会的建设方向。机关是法律上特定类型的主体，是法律功能与效果归属的联结点。

此种模式至少有两方面优势：其一，通过设置常设机关，排除了包括行政机关在内的其他国家机关成为国家权力机关的可能，理顺了民主集中制下的议行关系，能够确保国家权力机关始终在地位上高于其他国家机关，以体现民主原则的要求。针对全国人大有所保留的权限，如人事任免权、监督权，二者之间形成的是弱替代关系。

因此，前述第二种方案更具合理性。五、全国人大常委会宪法地位形成的制度逻辑 全国人大常委会的宪法地位由三重面相叠加而成。对于全国人大常委会制定的与基本原则相抵触的立法，全国人大应当予以撤销。因而，1954年宪法第31条第1项、第2项分别规定，全国人大常委会主持全国人民代表大会代表的选举，召集全国人民代表大会会议。

2017年，中共十九大报告提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。那么，这一规定能否为全国人大常委会的立法性决定提供独立于第67条的规范基础？ 对这一问题的回答，关乎全国人大常委会立法权的边界，在实践中指向两种不同的调整立法性决定的方式：要么扩张重大事项决定权的范围，将之作为立法性决定的规范基础。

全国人大常委会的宪法地位问题具有高度复杂性，最高国家权力机关的常设机关只是全国人大常委会的原初定位，无法全面概括其在宪法变迁过程中不断丰富和发展的身份面相，而简单以最高国家权力机关界定其宪法地位则更不可取。（一）治理需要：国家权力的正当化、制度化与法治化 全国人大常委会宪法地位的变迁，因应了国家治理实践对于国家权力建构的要求。

这种模式也对常设机关的职权配置提出了更为精细的要求。当然，这种区分能够成立的前提是将宪法作为法律规范看待。

规范控制型监督发挥作用的理论基础在于宪法的规范效力，此种监督的开展以对规范内容的权威认知为前提。（二）功能的关联性 尽管全国人大常委会与全国人大不具有组织或职权上的一体性，但全国人大常委会毕竟是最高国家权力机关的常设机关，必然与全国人大存有某种关联。在近代中国通过革命建构国家的历史进程中，人民民主原则是国家权力建构的首要原则之一。既然修宪者已经意识到了宪法解释制度的独立性，却仍将解释宪法与监督宪法的实施合并规定，就不能不认为这二者之间存在密切的规范关联。

一、全国人大常委会宪法地位的形成 考察中华人民共和国成立以来的制宪修宪历程可以发现，全国人大常委会的宪法地位由1954年宪法初步奠定，并在宪法变迁的过程中进一步发展，目前由三重面相叠加而成。在不涉及重大价值决定时，全国人大常委会可以充分自主地发挥其民主代议与协商的功能。

功能的关联性体现了常设机关之常设的实质意涵，既彰显了全国人大常委会镶嵌于人民代表大会制度中的制度事实，也体现了化解民主与效能之间张力的宪法意图。在此背景下，1978年宪法第25条开创性地授予全国人大常委会解释宪法和法律，制定法令的职权。

宪法第67条对于重大事项决定权的规定，采取的是列举式规定而非抽象授权，也能够印证这一点。它不必如全国人大一般体现广泛的代表性，但有必要保持一定的规模、具备一定的行动能力，且要通过广泛开展协商民主以提升其民主正当性水平。